Caroline Raat & Jeroen Brabers
En vue de la révision de la Loi “lanceur d’alerte” (ci-après dénommé la Loi) et l’exécution du règlement (UE) 2019/1937 du Parlement Européen et du Conseil du 23 octobre 2019 concernant la protection des personnes qui dénoncent une violation de la Loi (ci-après dénommé “lanceur d’alerte”), la Maison pour les dénonciateurs des Pays-Bas (ci-après dénommée la Maison), a plus tôt cette année publié une Vision de l’avenir. Cette vision montre la nécessité d’une réflexion sur les problèmes du passé, mais à la lumière de la critique de ses dernières quelques années à propos du fonctionnement de la Maison (het Huis aux Pays-Bas), se pose la question de ce que cette Vision de l’avenir apportera à la Loi. Dans cet article, nous discutons d’un certain nombre de problèmes urgents.
Avec la vision de l’avenir publié par « het Huis voor Klokkenluiders » aux Pays-Bas – qui se traduit « la Maison pour lanceur d’alerte » – le conseil d’administration et la direction de la Maison, ont trois principes de base :
- un rôle bien définit une position claire de la Maison dans les conseils et les enquêtes ;
- une action précoce et sur mesure de la Maison ; et
- la Maison en tant qu’institut central de connaissances et plaque tournante du système néerlandais d’intégrité en ce qui concerne les relations de travail.
« La Maison souhaite se développer et se renforcer, en coopération avec ses partenaires, en une autorité d’intégrité et de dénonciation. Le but ultime est d’aider et de protéger le déclarant d’actes répréhensibles, le dénonciateur, avec autorité et en toute connaissance de cause. Et contribuer à prévenir, identifier, combattre et résoudre les abus sociaux afin de promouvoir l’intégrité dans les relations de travail », explique la vision de l’avenir. La maison aux Pays-Bas affiche beaucoup d’ambition, mais n’est-ce pas un peu trop ? Et la Maison est-elle autorisée à aborder toutes ces questions ?
Votre abus social n’est pas le nôtre …
L’intention des initiateurs de la proposition législative de 2012 est importante pour une bonne évaluation de la vision de l’avenir. Après un certain nombre de cas épouvantables, l’intention était de créer une Autorité de dénonciation pour fournir aux journalistes de bonne foi la protection nécessaire. Le préambule de la toute première proposition était le suivant : « Ainsi, nous avons considéré qu’il était souhaitable d’établir une protection juridique pour la protection des lanceurs d’alerte, de créer une Autorité des lanceurs d’alerte et un Fonds … ». Malheureusement, la loi liait la protection des dénonciateurs à la dénonciation et à l’enquête sur les actes répréhensibles présumés. Cette définition est si vague que beaucoup de discussions se posent à ce sujet dans la pratique : qu’est-ce qui est et qu’est-ce qui n’est pas social ? De plus, cela implique que seuls des cas très graves peuvent être signalés. Cela décourage les déclarants de cas identifiés par de nombreux employeurs comme une inconduite quotidienne (la grande majorité des signalements) de signaler et leur protection sera problématique. Cela peut créer l’image que les abus non sociaux n’ont pas vraiment d’importance, ce qui peut renforcer les auteurs dans leur comportement.
À la page 6 de la Vision d’avenir, il est noté que le maintien des organisations agréables et efficaces dans leur fonctionnement est un processus continu et dynamique qui nécessite de l’attention. Cependant, les rapports sont immédiatement liés aux abus sociaux et à la société. Les dénonciation de sujets apparemment moins importantes (qui peuvent finalement avoir également un impact social) sont ainsi ignorés alors qu’ils méritent également d’être protégés. La Maison se méprend donc sur le fait qu’une culture permissive est un terrain fertile pour les violations de l’intégrité, et que les employés impliqués ne devraient pas attendre le début de l’incendie. Ceci est confirmé dans une illustration à la page 7, ce qui ne fait que créer plus de confusion.
La « gouvernance au niveau méso des organisations » ne semble être le domaine d’aucun rapport, mais c’est précisément le niveau auquel la plupart des abus se produisent. En maintenant ce niveau – la culture organisationnelle – en dehors des abus signalés par la Maison, on parle d’une occasion manquée. Il est également incompréhensible compte tenu de l’ambition de la Maison de devenir l’institut central de connaissances et la plaque tournante du système néerlandais d’intégrité en matière de relations de travail.
En 2016, le Bureau pour la promotion de l’intégrité du secteur public (BIOS), qui a fusionné avec le département des connaissances et de la prévention de la Maison, a publié une brochure sur l’éthique professionnelle dans l’éducation, par exemple. Dans ce document, l’importance de discuter des questions éthiques est argumentée correctement. Celles-ci sont beaucoup plus larges et beaucoup plus complètes que la définition juridique de l’abus actuellement applicable.
De cette façon, un grand groupe de journalistes n’est pas protégé et une « culture de la parole » transparente n’est pas encouragée de cette manière. Nous préconisons donc l’introduction d’une définition non exhaustive des actes répréhensibles, comme décrit ci-dessus, et d’interpréter la définition juridique sous cet angle jusque-là.
Le vrai lanceur d’alerte peut-il se lever ?
Bien qu’il semble initialement sympathique que la Maison aux Pays-Bas veuille travailler avec une soi-disant lettre de dénonciateur selon la vision de l’avenir, cela est extrêmement problématique. Cette lettre de dénonciation peut être une soi-disant « décision juridique » au sens de la loi générale sur le droit administratif. Après tout, cela confère au journaliste un certain statut et une protection juridique qu’il n’a pas sans cette lettre. Et si quelqu’un ne reçoit pas la lettre ? Y a-t-il une objection et un appel possibles ? Aurons-nous bientôt un boom des procédures avec les tribunaux administratifs pour savoir si quelqu’un est ou non un véritable lanceur d’alerte ? Cette proposition de la Maison n’est-elle pas contraire à la loi, car où la Maison obtient-elle ce pouvoir, qui n’est pas légal ? Cela ne viole-t-il pas le principe de légalité ?
Le destinataire y attachera une grande importance et estimera qu’il est protégé par cela, ce qui n’est pas le cas, car la Maison n’est pas autorisée par la loi à déterminer qui bénéficie d’une protection juridique. La lettre de dénonciation est également une idée pratiquement impossible et risquée. Il est suggéré que le Département consultatif détermine à un stade précoce si un journaliste a fait un rapport raisonnable, puis fournit cette lettre de dénonciation comme une sorte de « ticket d’entrée » pour évaluer si une personne est éligible à un soutien financier et spécialisé d’autres organisations. Cela n’est pas conforme à la loi sur l’aide juridique.
Selon la vision de l’avenir, la Maison se veut une source d’information pour les employeurs. Mais comment un employeur réagira-t-il s’il s’avère que le service de conseil a émis une lettre de dénonciation trop à la légère, (presque) sans enquête de fond, et que l’employeur est confronté à cela ? Pour cette raison, il nous semble très important d’organiser le « renversement de la charge de la preuve » dès que possible et que les juges s’en servent dés maintenant. Cela signifie qu’en cas de préjudice, un lanceur d’alerte n’a plus à prouver qu’il est lié à un signalement et la lettre d’alerte n’est plus nécessaire.
Le rôle et la position de la Maison clairement définis pour les conseils et les enquêtes
Comme indiqué précédemment, la Maison avait initialement pour objectif de conseiller et d’aider les dénonciateurs. Lors de l’examen du projet de loi, l’attention s’est progressivement portée sur les enquêtes sur les abus et la protection des dénonciateurs s’est limitée à une interdiction dans la pratique qui ne fonctionnerait pas correctement, à vérifier par le juge. Ceci, alors qu’une protection efficace et en temps utile des journalistes est une condition absolue pour signaler d’éventuels abus sans crainte de répercussions.
Bien que le bureau de la Maison ait initialement donné l’impression, dans sa réponse de novembre 2019 à ce conseil, qu’il aimerait l’adopter, la vision de l’avenir montre que bien que la Maison veuille laisser l’assistance juridique et psychosociale des dénonciateurs à d’autres organisations, mais que d’être de conseil aux lanceurs d’alerte reste l’une de leurs tâches principales qu’ils souhaitent garder. La distinction que fait la vision de l’avenir entre conseil et assistance est difficile à comprendre. Des conseils précoces et, par exemple, une aide à la préparation d’une demande d’ouverture d’enquête ont un impact sur la situation juridique du journaliste dès le début, mais aussi plus tard dans le processus. Cela est également reconnu dans la vision de l’avenir, qui stipule, entre autres, que « conseiller les lanceurs d’alerte contribue à leur protection ». Pourquoi conseiller pour ensuite l’externaliser ? Il est beaucoup plus clair et préférable que le lanceur d’alerte détienne les conseils et l’assistance pendant toute la durée du processus dans une main et la laisse entièrement à d’autres parties expertes. Cela empêche non seulement le déplacement du marché, mais une répétition du drame antérieur dans lequel, comme l’écrit le comité Ruys en 2017, « des consultants qui souhaitent aider un dénonciateur au maximum et des chercheurs qui ont peur de l’indépendance et (également envers les employeurs) veulent « prouver » que cette indépendance est également garantie par la Maison, une autorité de dénonciation. »
Sur la page 17, vous trouverez une description de toutes sortes de tâches et d’options d’action, telles qu’une mesure disciplinaire, l’initiation et la facilitation de conversations de rétablissement entre le journaliste et l’employeur, certaines formes de médiation, la référence au soutien psychosocial, etc., alors qu’il n’est pas clair quel service est chargé de cela. La Maison note qu’au cours du processus du lancement d’alerte, il est évalué à des moments fixes si l’approche choisie pour un cas est toujours adéquate. Le traitement du signalement des fautes est donc central et non le dénonciateur. Il est temps que la Maison précise très clairement qu’elle ne protège pas le dénonciateur et qu’elle ne peut pas le protéger par la loi.
Et finalement…
Ce qui précède montre que la protection du lanceur d’alerte n’est pas centrale dans la vision de l’avenir. Non seulement de grands groupes de journalistes ne sont pas protégés, mais les propositions de l’Assemblée n’atténuent pas, mais peuvent même augmenter les risques de conflit d’intérêts. Il est à craindre que la confiance des dénonciateurs en la Maison ne s’établisse pas rapidement. Et cette confiance est nécessaire pour que la Maison soit acceptée comme un institut central de connaissances. En plus de ce qui précède, il y a plus à noter au sujet de la vision future. Par exemple, la Maison veut avoir des fonctions de contrôle et des tâches de surveillance, ce que le législateur n’a délibérément pas voulu accorder lors de l’examen du projet de loi. Cela irait trop loin dans ce contexte, mais cela est symptomatique des lacunes du droit constitutionnel et administratif. En tant qu’organe administratif indépendant, la Maison ne peut et ne doit pas faire plus que ce que la loi permet.
Nous espérons que le législateur examinera attentivement les propositions de la Maison lors de l’évaluation de la loi et de la mise en œuvre de la directive sur les lanceurs d’alertes. L’intégrité est trop importante et nous ne devons pas laisser les dénonciateurs à l’écart. L’objectif initial de la loi, la protection des dénonciateurs, doit être sauvegardée dans toutes les considérations et tous les plans.
À propos des auteurs : Jeroen Brabers est membre du conseil d’administration de Transparency International Netherlands et Caroline Raat est chercheur et auteur dans le domaine du droit et de l’intégrité.
